PPP模式作为公共部门与企业合作的一种模式,可以有效地解决基础设施建设资金紧张的状况,是一种基于双赢或多赢理念基础上形成的模式。2014年9月,我国财政部下发了《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(以下简称“76号文”),通知指出,立足国内实践,借鉴国际成功经验,推广运用政府和社会资本合作模式,是国家确定的重大经济改革任务,对于加快新型城镇化建设、提升国家治理能力、构建现代财政制度具有重要意义。
11月28-29日,由中国科学院国有资产经营有限责任公司主办,中科实业集团(控股)有限公司(以下简称“中科集团”)承办的绿色城市环境保护论坛特别设计了“焦点对话”环节,直面社会热点问题,就“PPP模式下的政府角色”这一话题,邀请了多名专家学者从政策制定、城市规划、风险防控等多个层面展开热烈讨论。
受邀专家分别是国务院发展研究中心宏观部巡视员孟春、财政部财政科学研究所资源环境研究中心主任陈少强、资略律师事务所合伙人副主任徐向东、深圳能源集团股份有限公司副总经理赵炳辉,主持人是中科集团副总裁方建华。以下为对话纪实。
主持人:深圳的垃圾发电项目除第一座是政府投资的,其它的都是采用PPP模式建设的,我们首先请赵总介绍一下深圳在这方面的经验,欢迎赵总。
赵炳辉:深圳能源集团股份有限公司是深圳市的国有企业,长期从事垃圾焚烧处理。在2003年的时候,投产了国内第一批按欧盟现行标准运作的垃圾焚烧发电项目。当时我们签的是垃圾处理协议,不像现在说的BOT或者PPP。如今,财政部推广的PPP协议是我们一直在践行的模式,但是,垃圾焚烧发电的社会反对声音很多,主要问题就是部分企业所做的工作不能满足群众、政府的需要。深圳这个地方有很大的特殊性,目前有七座垃圾焚烧发电厂,并且全国第一个建立的垃圾焚烧发电厂就在深圳,它是由政府投资建立,通过不断运行,政府根据国家相关要求陆续退出市场,转让给企业,现在运行下来非常理想。我们2012年投产的项目也已经在运营了,从专业角度来说非常好。我们后期投标的一些项目也是延续了PPP模式。
主持人:请问徐律师,在整个项目设计当中政府和企业怎样分担风险?决定服务费用的方式是采取企业纯粹的市场竞价,还是采取某种更科学的方式?
徐向东:首先第一个问题,PPP模式成功的关键,实际上就是合理的风险分担。合理的风险分担才能够保证PPP项目成功,风险分担有几大原则:第一,风险的合理分配原则;第二,风险和收益对等原则;第三,风险有上限原则。我觉得,政府和社会资本长期合作、利益共享、风险合理分担,这是PPP项目成功的关键。
第二个问题,关于竞价的事情,融资只是PPP众多功能中的一种,价格不是选择社会资本的唯一因素,选择社会资本,我个人认为是一个综合评审的过程。只看报价一个因素往往是不能选择到最佳的社会资本的。
主持人:我们发觉一种现象,在发达的城市和地方,PPP反而做的比较合规,到了经济欠发达的地方,我们会发现刚才几位专家提到的问题更凸显。所以这方面请孟春巡视员再进一步阐述一下,是否能够通过一些其他的方式对这些欠发达地区的PPP模式进行优化?
孟春:我最近做了五个调研,同样发现越是经济发达的地区在推广运用PPP模式当中越规范,而到了中西部地区以后,PPP模式就更为僵化。比如说,我去年有一站到了兰州,兰州这个地方给我印象最深的就是大家做PPP的热情很高,也选了很多项目,但是真正要做的时候,人才方面就很欠缺了。比如,在做物有所值评价的时候,相关专家在甘肃境内就找不到,还要到北京来请。
再有,我觉得制约PPP项目落地难最重要的问题是能力建设问题。PPP是一种专业性、技术性很强的工作,西部地区这方面的能力还有很大欠缺。因此我认为,解决西部地区PPP发展困难的主要途径就是加强人才建设和能力建设。
主持人:在实际经营的项目当中,一批PPP项目的违约现象是出现在政府支付过程当中的。关于这方面的情况和问题,我想请陈博士讲讲,未来在这方面有什么建议和措施?
陈少强:关于PPP的财政管理方面的内容,是一个很容易被忽略的问题,财政部发表的76号文要求充分认识并推广PPP模式,积极稳妥做好项目示范工作,尽快形成有利于促进PPP发展的制度体系。但是在执行过程当中发现,财政部的文件并没有得到有效的贯彻和落实。另外,国家发改委的示范城市里面也出现了一些不好的迹象和苗头。第一,认为物有所值、财政可承受能力的评定可有可无。针对这种情况,财政部发表了《关于PPP财政可承受能力的意见》,规定地方政府所有PPP项目的全部支出不能超过本地财政支出10%的上限。第二,在新的预算法之下,地方政府被赋予了更多的自主权。地方政府在开展PPP的过程中成立这样或那样的引导基金、发展基金,但是这里面同样蕴含着更大的风险——假基金,真担保。金融机构是不会吃亏的,社会资本是不会吃亏的,地方政府作为最大的投资者,吃了最大的亏。所以,直接的支出责任与隐性担保将成为财政风险很要命的一个问题。
怎么去防范这个风险呢?我觉得最重要的是回到PPP原始的一个道路上来,它是一个收益风险共担和分享的格局。要防范它的风险,首先要明确参与角色之间的责任边界,不该由政府承担的风险和责任政府是不要去承担的;其次要加强能力建设,引用合格的第三方机构,包括律所、会计方面的人才,还有政策方面的人才,对PPP的宏观的政策要明确。
主持人:非常感谢陈博士刚才把这个问题讲的很透彻,PPP模式在国内面临的问题与挑战还很多,但我相信未来通过理论研究的加强,对法律法规的完善和实践经验的总结,PPP模式在中国一定会走的更加顺利。最后我再次代表组委会感谢四位嘉宾的参与,谢谢大家。
焦点对话现场
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